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GUIDE TURISTICHE. Libera Prestazione dei servizi nell’Unione Europea

di Saverio Panzica, ex dirigente dipartimento turismo Regione Sicilia, 27 gennaio 2017 travelnostop
Lo studioso Panzica fa la cronistoria legislativa dalla quale emerge come sull’argomento esistano ancora tanti spazi interpretativi che, certo non contribuiscono a fare definitivamente chiarezza. Ci auguriamo che questa ricostruzione possa essere un contributo ed un ausilio per tutti gli addetti che, ai diversi livelli, si occupano di questa materia.


Ovviamente confidiamo che un provvedimento, legislativo, giuridico o pi? semplicemente etico possa contribuire a non alimentare controversie.
"La Corte di Giustizia delle Comunit? Europee - introduce Panzica - ? intervenuta a pi? riprese sulla questione relativa alla restrizione della libert? di prestazioni di servizi. Questi orientamenti sono stati accolti dalla Cassazione (Cassazione 18 maggio 2006, n. 11751), secondo cui le guide stabilite in altro paese membro della U.E. che accompagnano un gruppo, nel corso di un viaggio organizzato con durata limitata nel tempo ed a circuito chiuso, anche in assenza della prescritta autorizzazione dell’ente locale competente per territorio.
 
Lo Stato italiano si ? adeguato ai principi sanciti dalla Corte di Giustizia delle Comunit? Europee con il Decreto del Presidente della Repubblica 13 dicembre 1995 (Min. interno, circolari 24 ottobre 1996, n. 559/C.19551-10900(27)20). Ma il predetto decreto ha previsto la presenza di guide specializzate per l’assistenza alla visita dei siti italiani di particolare interesse. L’elenco dei siti italiani, individuati dalle Sovrintendenze d’intesa con le regioni, consistente in circa 2.500 - siti UNESCO, ? stato ritenuto come una sproporzionata restrizione alla libera circolazione delle professioni, dalla Commissione europea.
 
La stessa Commissione europea, con "Parere motivato del 13 dicembre 2004 (Procedura di infrazione nei confronti della Repubblica italiana ex articolo 226 del Trattato istitutivo della Comunit? europea), ha sottolineato che dette restrizioni impediscono: a) alle imprese di turismo di fornire la prestazione professionale con il proprio personale; b) alle guide turistiche indipendenti di offrire i propri servizi a tour operator nel corso di viaggi organizzati; c) ai turisti partecipanti a viaggi organizzati di scegliere la guida anche in base alla familiarit? con la loro lingua, ai loro interessi ed alle loro specifiche aspettative. Pertanto, secondo il predetto parere, una guida, proveniente da altro Stato membro, pu? esercitare la sua attivit? professionale, in luoghi diversi da musei o monumenti storici senza l’autorizzazione del paese ospitante (Santagata "Diritto del turismo" II edizione 2012, commento pagg. 84-87)

La COMMISSIONE EUROPEA - Direzione generale del mercato interno e dei servizi -SERVIZI Libera circolazione delle professionisti - Bruxelles 3.4.2012 - Markt/E4/AV/th EU-Pilot 366212 EU- PILOT 366212/MARK-ITALY: Oggetto: Direttiva 2005/36/CE - Maestri di sci - Limitazione temporale della prestazione temporanea di servizi da parte dei maestri di sci di altri Stati membri dell’UE: "La Commissione Europea, ? stata informata che la Provincia Autonoma di Trento ha fissato, con disposizioni legislative provinciali, una limitazione temporale di 15 giorni non consecutivi, alla prestazione temporanea di servizi nel territorio provinciale da parte dei prestatori di altri Stai membri dell’UE. (Art. 27 bis Maestri di sci stranieri Legge provinciale 23 agosto 1993, n. 20 Titolo: Ordinamento della professione di guida alpina, di accompagnatore di territorio e di maestro di sci nella provincia di Trento e modifiche alla legge provinciale 21 aprile 1987, n. 7) (Disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci).

Ai sensi della direttiva 2005/36/CE gli Stati membri non possono limitare, ad un determinato periodo tassativo, la prestazione temporanea di servizi da parte dei prestatori, in questo caso i maestri di sci, provenienti da altri Stati dell’UE. La Commissione ricorda che ? giurisprudenza costante della Corte di Giustizia Europea che occorre prendere in considerazione una serie di fattori nel determinare se una data prestazione di servizi abbia "carattere temporaneo". La temporalit? deve essere valutata, non soltanto in rapporto alla durata della prestazione, ma anche tenendo conto: della frequenza, periodicit? o continuit? di questa (Causa C-55/94 Reinhard-Gebhard. Confermato dalla causa C-215/01 Bruno Schnitzer).

La corte ha interpretato il concetto di "prestazione di servizi" in senso lato. Ai sensi del trattato, possono rientrare servizi di natura molto diversa, ivi compresi i servizi la cui prestazione si estende per un periodo di tempo prolungato, persino anni, o parimenti servizi che un operatore economico stabilito in una Stato membro fornisce "in maniera pi? o meno frequente o regolare anche per un periodo di tempo prolungato, a persone stabilite in uno o pi? altri Stati membri".

Si rileva, quindi, che il diritto vigente dell’UE non permette di fissare limiti tassativi, né numerici, né di altro tipo, per determinare la soglia oltre la quale la prestazione di servizi non ha pi? carattere temporaneo. La fissazione per legge di soglie che circoscrivono la prestazione temporanea di servizi da parte dei professionisti - siano esse determinate in disposizioni legislative o regolamentari, di portata nazionale, regionale o provinciale - ? incompatibile con il diritto dell’UE.

- Sentenza della Corte di Cassazione n. 13733/12 depositata il 31 luglio 2012. La Cassazione ha richiamato la decisione della Corte di giustizia Ue, del 26 febbraio 1991, nella causa C-180/89, che chiar? che le condizioni necessarie per l’esercizio di un’attivit? a titolo di diritto di stabilimento non possono essere imposte a coloro che esercitano l’attivit? come libera prestazione dei servizi. Si legge nella sentenza della Cassazione 13733/12: "... Occorre premettere che la sentenza della Corte di giustizia C180/89 del 26 febbraio 1991, dopo avere precisato che l’art. 59 (ora 49) del Trattato CEE ha lo scopo di eliminare le restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di persone non stabilite nello Stato sul cui territorio deve essere fornita la prestazione, ha statuito che lo Stato membro non pu? subordinare l’esecuzione della prestazione di servizi sul proprio territorio al rispetto di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento, perch? altrimenti priverebbe di ogni effetto utile le disposizioni destinate a garantire la libera prestazione dei servizi: peraltro, in considerazione delle speciali caratteristiche di talune prestazioni di servizi, il fatto che uno Stato membro subordini dette prestazioni a dei requisiti di qualificazione del prestatore, conformemente alle norme che disciplinano questi tipi di attivit? sul suo territorio, non pu? essere considerato incompatibile con gli artt. 59 e 60 del Trattato; la libera prestazione di servizi, in quanto principio fondamentale sancito dal trattato, pu? venire limitata solamente da norme giustificate dall’interesse generale e obbligatorie nei confronti di tutte le persone e le imprese che esercitino la propria attivit? nel territorio dello Stato destinatario, nella misura in cui tale interesse non sia tutelato dalle norme cui il prestatore ? soggetto nello Stato membro in cui ? stabilito. Inoltre, i suddetti requisiti debbono essere obiettivamente necessari al fine di garantire l’osservanza delle norme professionali e la tutela degli interessi da queste perseguita..." 

Il TAR Sicilia di Catania con sentenza n. 01926/2014 REG.PROV.COLL. N. 00289/2013 REG.RIC. ha riconosciuto agli accompagnatori turistici la possibilit? di svolgere le attivit? di guida turistica. La Regione siciliana ha presentato ricorso al C.G.A. "Dall’analisi delle disposizioni, previste dall’articolo 30 del d.lgs. 206 del 2007 (relativo allegato IV lista III) e dell’articolo 6 del "Codice del turismo", si evince che, tra l’altro, ? stata concretamente abolita la distinzione tra le figure di accompagnatore e guida turistica, identificando un’unica figura di professione turistica definita "guida accompagnatrice". Come sopra specificato le guide turistiche appartenenti ad altri paesi membri sono legittimate ad esercitare la professione anche in Italia in libera prestazione di servizi. Era facile prevedere che ci? avrebbe determinato una ?discriminazione alla rovescia? per le guide abilitate in Italia, la cui abilitazione viene rilasciata dalle regioni. Per tale ragione non si pu? escludere l’applicazione del d.lgs. 206 del 2007 ai professionisti italiani del settore.

Inoltre, la limitazione territoriale per lo svolgimento dell’attivit? di guida turistica risulterebbe illegittima in base a quanto segue: ?lesione del principio della libera prestazione dei servizi? di cui art. 40 del Trattato CE (ex art. 49 Trattato CEE); ?Violazione del rispetto del vincolo comunitario? di cui all’art. 117 1° comma Cost.; ?tutela della libera concorrenza?, che rientra nell’esclusiva competenza statale dell’art. 117 2° comma, lettera e)Cost.

Pertanto, il TAR Sicilia, ha condiviso, tra l’altro, la tesi della discriminazione "al contrario" di guisa che le guide straniere, fornite di unica abilitazione possano in Italia svolgere il servizio in origine destinato (anche) agli accompagnatori.

A tal proposito, ? opportuno osservare che l’abilitazione prevista per una o pi? lingue, da parte delle regioni determina una discriminazione "al contrario" nei confronti delle guide italiane. Infatti, se una guida italiana viene abilitata per una determinata lingua, ma successivamente per conto proprio si specializza in altre lingue ed ?, pertanto, in grado di offrire un servizio di qualit? linguistica, sembra assolutamente discriminatoria l’imposizione data dalla precedente abilitazione linguistica. Va considerato, inoltre, che alcune regioni provvedono a bandire appositi concorsi, per l’acquisizione delle qualifiche professionali linguistiche ivi inclusa l’estensione linguistica in lassi temporali che non rispondono alle esigenze del mercato e degli stessi professionisti.

L’articolo 53 della legge n. 234/2012 dispone che non trovano applicazione norme, nei confronti dei cittadini italiani, che producano effetti discriminatori nei confronti dei cittadini degli altri paesi membri. Pertanto, se l’Italia riconosce la figura di guida accompagnatrice, come stabilito in ambito Unione europea non pu? non permettere agli accompagnatori italiani di operare anche come guide turistiche. Va inoltre osservato che una gestione redditizia dei viaggi, specialmente quelli di gruppo, dipende dalla reputazione professionale dell’organizzatore che ? sottoposto alla pressione concorrenziale di altre imprese di turismo, e che la conservazione di tale reputazione e la pressione della concorrenza determinano gi? una selezione delle guide turistiche e un controllo della qualit? delle loro prestazioni. Tale circostanza pu? contribuire alla tutela dei consumatori ed alla conservazione nazionale del patrimonio storico ed artistico.

Per concludere, l’articolo 59 del Trattato ha non di meno lo scopo di eliminare le restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di persone non stabilite nello stato sul cui territorio deve essere fornita la prestazione (Sent. 10 febbraio 1982, Transporoute n. 14 della motivazione causa 76/81 Rac. Pag. 417).  Gli art. 59 e 60 del Trattato prescrivono l’eliminazione non solo di tutte le discriminazioni nei confronti del prestatore a causa della sua cittadinanza ma anche a tutte le sue prestazioni alla libera prestazione di servizi imposte dal fatto che il prestatore ? stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui deve essere fornita la prestazione.

L’accompagnamento professionale da parte di guide turistiche provenienti da altri paesi dell’Unione garantisce una qualit? di acquisizione delle notizie, grazie alla familiarit? della lingua posseduta dal professionista che accompagna il gruppo".


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